چگونه صنعت، رفاه و سیاست به هم متصلند؟
بازاری برای خرید و فروش سیاستهای صنعتی
سیاستهایی برای منافع خاص و نه برای نیاز واقعی صنعت
برای درک ساختار بازار سیاسی، باید دولت را فراتر از یک نهاد خیرخواه نگریست و آن را بازیگری دانست که بقای خود را در گرو برقراری توازن میان دریافت مزایا از لابیها از یک سو و رضایت مردم به مثابه رایدهندگان از سوی دیگر میبیند. بسیاری از سیاستهای صنعتی در چنین بافتاری از اقتصاد سیاسی تحت عناوین مختلف، وارد چرخه کسبوکار سیاسی میشوند و در نتیجه اثرات توسعهای آنها ناچیز بوده و بیشتر خسارت میآفرینند. این وضعیت در نهایت به چیزی مبدل میشود که آنه کروگر به آن «جامعه رانت جو» میگوید.
سوال اساسی این است که چرا و چگونه سیاستهای صنعتی (برای نمونه تعرفهها) تحتتاثیر انگیزههای سیاسی و فعالیت گروههای فشار تعیین میشود؟ دولتها چگونه میان مزایای دریافتی از لابیهای صنعتی و رفاه عمومیِ کل جامعه تعادل برقرار میکنند و در نهایت، چه عواملی باعث میشود که برخی صنایع از حمایت بیشتری نسبت به دیگران برخوردار شده و سایر صنایعی که هیچ صدایی ندارند بیشتر در معرض فشار و اقدامات مخربی مانند قیمتگذاری دستوری قرار گیرند؟
در هر کشوری، فرآیند شکلگیری سیاستها تحت تاثیر شدید گروههای ذینفع سازمانیافته قرار دارد که به جای تمرکز بر رقابت در بازار، به دنبال کسب امتیاز از طریق نفوذ در نهادهای قدرت هستند. این گروهها که اغلب نمایندگان صنایع خاص یا اتحادیههای بزرگ تولیدی هستند، دریافتهاند که تغییر حتی یک درصد نرخ تعرفه میتواند سودی به مراتب بیشتر از نوآوریهای تکنولوژیک نصیب آنها کند. از اینرو، آنها با ارائه فهرست مزایای اقتصادی، عملا برای خرید سیاستهای صنعتی «پیشنهاد قیمت» میدهند. سیاستمداران مستقر نیز در یک دوراهی استراتژیک قرار میگیرند؛ از یک سو این مزایا برای حفظ قدرت، رانت شخصی و پیروزی در رقابتهای سیاسی حیاتی است و از سوی دیگر، هرگونه انحراف از سیاستهای بهینه اقتصادی، هزینهای را به کل جامعه تحمیل میکند که میتواند منجر به ریزش آرای عمومی، اعتراضات گسترده و هزینههای بالای سیاسی شود.
سیاستهای اقتصادی تنها تابع نظر رای دهنده میانه نیست بلکه در یک بدهبستان میان توجه سیاستمداران به رای دهندهمیانه و فشار گروههای ذینفع شکل میگیرد. در این چارچوب، دولتها وزنهای متفاوتی برای گروههای صنعتی و اجتماعی مختلف قائل میشوند؛ نه به این دلیل که لزوما به آن صنایع علاقه دارند، بلکه به این دلیل که آن صنایع توانستهاند با سازماندهی دقیق، خود را به عنوان یک «خریدار» قدرتمند در بازار سیاست مطرح کنند. این فرآیند باعث میشود که صنایع دارای لابیهای متمرکز و نه صنایع واقعا شایسته، حمایتهای بیشتری دریافت کنند و این انحراف در کشورهای در حال توسعه بسیار بیشتر از کشورهای توسعهیافته است.
یکی از معماهای بزرگ در این عرصه، چرایی انتخاب ابزارهای ناکارآمد توسط دولتهاست. دولتها اغلب ترجیح میدهند از طریق تعرفهها و سیاستهای صنعتی ناکارآمد به گروههای خاص کمک کنند، به جای آنکه از یارانههای مستقیم صادراتی یا سیستمهای مالیاتی کارآمدتر بهره ببرند. دلیل این امر را باید در «نامحسوس بودن» هزینههای این سیاستها جستوجو کرد. تعرفهها هزینههای خود را به شکلی خرد و پراکنده بر میلیونها نفر تحمیل میکنند که هر یک به تنهایی انگیزه کافی برای اعتراض ندارند. در مقابل، منافع حاصل از این حمایتها به شکلی متمرکز به چند تولیدکننده بزرگ بازتخصیص مییابد که انگیزه بسیار بالایی برای حفظ این رانت دارند. این عدم تقارن در سازماندهی، بطن سیاستهای صنعتی ناکارآمد در جهان است که منجر به انتقال ثروت از جامعه به اقلیتهای سازمانیافته میشود. دلیل وجود بخشهای تولیدی فرسوده با بهرهوری پایین در کشورهای در حال توسعه انعکاس وجود چنین مبادلاتی در بازار سیاسی است.
در نهایت، ساختار تعادلی که در سیاست صنعتی و تجاری پدید میآید، بازتابی از قدرت چانهزنی نسبی صنایع و گروهها در جامعه است. هرچه تولید داخلی یک کالا نسبت به واردات آن بیشتر باشد، لابی آن صنعت انگیزه و توان بیشتری برای پرداخت مبالغ کلان به دولت دارد و دولت نیز با هزینه سیاسی کمتری میتواند از آن حمایت کند، چرا که اثر گران شدن آن کالا بر کل رفاه جامعه نسبت به سودی که نصیب تولیدکننده میشود، در محاسبات سیاسی توجیهپذیر جلوه میکند. این تعادل ظریف، توجیهکننده وجود «سیاست صنعتی برای فروش» در بازارهای سیاسی است؛ جایی که سیاست صنعتی نه ابزاری برای رشد اقتصاد ملی، بلکه ابزاری برای تامین بودجههای سیاسی و حفظ توازن قدرت میان نخبگان اقتصادی و بازیگران سیاسی محسوب میشود. اگر این مدل نظری را بر ساختار اقتصادی بسیاری از کشورهای در حال توسعه تطبیق دهیم، مشاهده میکنیم که بسیاری از کشورها دقیقا از همین الگوی «معامله سیاست» پیروی میکنند.
تعادل سیاسی در اینجا بر پایه یک مدل بازی با اطلاعات متقارن بنا شده است؛ به این صورت که لابیها با ارائه فهرست مزایا، سعی میکنند بر تصمیمات دولت اثر بگذارند. دولت نیز که میان دریافت مزایا برای بقای سیاسی یا سایر اهداف و حفظ رفاه کل جامعه برای جلب رضایت رأیدهندگان در نوسان است، نقطهای را برمیگزیند که مطلوبیت نهایی حاصل از دریافت مزایا و پول از لابیها دقیقا با هزینه نهایی کاهش رفاه اجتماعی برابر شود. این تعادل به دلیل وجود خاصیت «صداقت موضعی» برقرار میگردد؛ یعنی لابیها دقیقا به اندازهای پول پیشنهاد میدهند که تغییر سیاست برایشان ارزش دارد و دولت نیز با در نظر گرفتن این تمایل به پرداخت، سیاستی را اتخاذ میکند که وزنی بیشتر به گروههای سازمانیافته میدهد. دلیل این نوع عملکرد دولت نیز این است که تابع هدف آن به دنبال بیشینه نمودن رفاه اجتماعی و مزایای دریافتی از لابیهاست.
به عبارتی دولت دقیقا تا نقطهای سیاست صنعتی را بر اساس ارزیابی فهرست مزایا میفروشد که آخرین واحد مزایای دریافتی از لابیها با میزان آخرین واحد کاهش رفاه جمعی و هزینه سیاسی ناشی از آن برابر شود. لابیها نیز در این نقطه دقیقا به اندازهای که سیاست خریداری شده برای آنها ارزش دارد برای لابیگری هزینه کردهاند.
تفاوت بنیادین این تعادل اقتصاد سیاسی با «بهینه اجتماعی» در وزندهی ناعادلانه به گروههای مختلف جامعه است. در بهینه اجتماعی، دولت تنها به دنبال حداکثر کردن رفاه کل است و برای او سود تولیدکننده و رفاه مصرفکننده ارزش یکسانی دارند. اما در تعادل سیاسی، دولت عملا به اعضای لابیها وزن بیشتری میدهد. این تبعیض سیستماتیک باعث میشود که دولت از نقطه بهینه اجتماعی فاصله گرفته و به سمت سیاستهایی حرکت کند که اگرچه کارآیی کل اقتصاد را کاهش میدهند، اما مزایایی را برای اهداف سیاسی دولت تامین میکنند. در نهایت، صنایع دارای لابی از طریق مکانیسم «خرید حمایت»، رانتی را به شکل قیمتهای داخلی بالاتر دریافت میکنند که مستقیما از جیب مصرفکنندگان و سایر بخشهای اقتصاد تامین میشود.
از آنجا که نسبت تولید به واردات در این صنایع بالاست، سود حاصل از افزایش قیمت برای آنها بسیار بیشتر از هزینهای است که به شکل مزایا به دولت ارائه میدهند. در مقابل، صنایعی که لابی ندارند، نه تنها حمایتی دریافت نمیکنند، بلکه دولت برای جبران کاهش رفاه ناشی از تعرفههای صنایع دیگر و جلب رضایت عمومی، بر محصولات آنها تعرفه منفی (یارانه واردات) یا قیمت دستوری وضع میکند. این صنایع عملا به «قربانیان سیاسی» تبدیل میشوند که از طریق کاهش قیمت محصولاتشان، هزینه مبادلات در بازار سیاسی را پرداخت میکنند. نتیجه در چنین شرایطی وجود طیفی از سیاستهای صنعتی است که هیچ نسبتی با نیازهای توسعه صنعتی کشور ندارند و بیشتر انعکاس مبادلات در بازار سیاسی و وجود چنین بازاری هستند.
در بازار سیاسی دو ویژگی باعث میشود تا صنایع در کج کردن زمین سیاستگذاری به نفع خود موفق شوند که عبارت است از:
رابطه معکوس کشش تقاضا و حمایت: صنایعی که دارای کشش قیمتی تقاضای پایینی هستند (یعنی با افزایش قیمت، تقاضا برای آنها به شدت کاهش نمییابد)، نرخ حمایت بالاتری دریافت میکنند؛ زیرا دولت میتواند با هزینه کمتری در رفاه کل، از آنها حمایت کند.
نسبت تولید به واردات: صنایعی که تولید داخلی زیادی نسبت به واردات دارند (ضریب نفوذ واردات کمتر)، انگیزه بیشتری برای لابیگری دارند و معمولا حمایت بیشتری نیز دریافت میکنند.
بنابرآموزههای اقتصاد سیاسی جدید، فرآیند تعیین سیاستهای عمومی و صنعتی صرفا تابعی از خواستههای رایدهندگان میانه نیست، بلکه تحت تاثیر شدید گروههای ذینفع خاص قرار دارد که از طریق ارائه فهرست مزایا سعی در جهتدهی به تصمیمات دولتی دارند. این تاثیرگذاری بهویژه در حوزههایی مانند سیاستهای صنعتی، کشاورزی و مقررات زیستمحیطی مشهود است، جایی که گروههای سازمانیافته صنعتی با تسهیل چرخ رقابت سیاسی، توازن قدرت را به نفع خود تغییر میدهند. تحلیلهای اقتصادی نشان میدهد که سیاستمداران در یک محیط رقابتی، با یک مبادله بنیادی مواجه هستند؛ آنها باید بین دریافت مزایای گروههای ذینفع (که برای متقاعد کردن رایدهندگان غیرمطلع ضروری است) و حفظ رفاه عمومی رایدهندگان مطلع (که برای کسب آرا اهمیت دارد) تعادل برقرار کنند.
در ساختار رقابتهای سیاسی، احزاب معمولا مواضع ثابتی در برخی مسائل ایدئولوژیک دارند، اما در مورد سیاستهای انعطافپذیرتر، حاضرند مواضع خود را بر اساس منافع گروههای ذینفع تنظیم کنند تا شانس پیروزی خود را افزایش دهند. گروههای ذینفع نیز با دو انگیزه اصلی وارد این عرصه میشوند؛ انگیزه انتخاباتی که هدف آن افزایش احتمال پیروزی کاندیدای مورد نظر است، و انگیزه خرید سیاست صنعتی که هدف آن تحتتاثیر قرار دادن سیاستهای کاندیداها بدون توجه به نتیجه نهایی انتخابات است. در واقع، این گروهها با ارائه فهرست مزایای مشروط به اتخاذ سیاستهای صنعتی خاص، سیاستمداران را به سمت رفتاری سوق میدهند که گویی در حال بیشینهسازی مجموع وزنی رفاه اعضای این گروهها و رایدهندگان هستند.
یکی از جنبههای بارز این تعامل در سیاستهای صنعتی و تجاری دیده میشود، جایی که حمایت صنعتی برای فروش گذاشته میشود. در این مدل، دولتهای مستقر سیاستهای تجاری مانند تعرفهها و یارانهها را به گونهای تنظیم میکنند که ترکیبی از مزایای دریافتی و رفاه اجتماعی کل را به حداکثر برسانند. گروههای صنعتی سازمانیافته با درک این موضوع که سیاستمداران برای انتخاب مجدد هزینه زیادی دارند، پیشنهادهای خود را به ازای دریافت سطوح مختلفی از حمایت تجاری و سیاست صنعتی ارائه میدهند. نتیجه این فرآیند، انحراف از تجارت آزاد و سیاستهای واقعی توسعه صنعتی است؛ به طوری که صنایعی با کشش تقاضای واردات کمتر و قدرت لابیگری بیشتر، معمولا سطوح بالاتری از حمایت را دریافت میکنند. نتیجه چیزی نیست جز نابرابری صنایع در دریافت حمایت، انحراف سیاستهای صنعتی از صنایعی که واقعا پتانسیل رشد دارند به صنایعی که تنها در لابیگری مهارت دارند و طیفی از سیاستهای مخرب مانند قیمتگذاری دستوری علیه صنایعی که سازماندهی ندارند زیرا سیاستمدار برای ساخت رفاه مصنوعی و جذب حمایت سیاسی نیاز دارد که چنین سیاستهای مخربی را علیه صنایع تولیدی غیرسازمان یافته اعمال کند.
در انتها ما با ساختاری از اقتصاد مواجه هستیم که مجموعهای از سیاستها توسط دولت به عنوان سیاست صنعتی به صنایع دارای لابی فروخته میشود که معمولا مشروط به زمان و ارتقای بهرهوری نیستند و تنها حاشیه امنی برای این صنایع ایجاد میکنند. سایر صنایع به دلیل اقدامات پوپولیستی و افزایش رفاه مصنوعی برای توسعه پایگاه حمایتی، قربانی سیاستهایی میشوند که ضد توسعهاند و در نهایت مردم قربانیان واقعی چنین اقتصادی هستند.
اصلاحاتی که هزینه لابیگری و اجرای سیاستهای صنعتی ناکارآمد را افزایش دهد، ممکن است در ظاهر غیرواقعی به نظر برسد. سوالی که هر ناظری ممکن است بپرسد این است که انگیزه مقامات منتخب برای تصویب قوانین به ضرر گروههای ذینفع چیست، درحالیکه همین واقعیت گروهِ ذینفع بودن، آنها را از نظر سیاسی برای اهداف انتخاباتی با اهمیت میکند؟ این سوالی است که همچنان بدون پاسخ مانده است.
* پژوهشگر توسعه
